最低生活保障标准法定量化调研报告

引言：低保标准是低保制度乃至整个社会救助体系的核心要素。如何科学测算、法定量化并动态调整低保标准是当前低保制度面临的重要问题，也是低保制度能否发挥好托底保障功能的关键环节。本报告综合运用问卷访谈、实地调查、文献分析等方法，在详细阐述低保标准功能定位、实施现状及存在问题的基础上，提出了“法定量化低保标准”的改革思路，并就其实现路径和政策安排提出了具体建议。

 最低生活保障制度（以下简称低保制度）是我国社会保障的核心制度之一，也是我国社会救助体系的重要基石。这项制度的实施对于保障困难群众基本生活、缩小居民收入差距、促进社会公平正义发挥着重要作用，已经成为我国改革开放以来最具开创性和标志性的民生保障制度。但是，随着经济社会的发展变化，低保制度需要进一步调整和完善，其中亟需解决的一个关键问题就是如何规范最低生活保障标准的制定和调整。为此，今年以来，民政部社会救助司就最低生活保障标准制定调整工作开展了专项调查研究。调研组在全面梳理、分析2007年以来全国城乡最低生活保障标准相关统计数据的基础上，重点对辽宁、山东、河南、陕西4省的最低生活保障标准制定和调整情况进行了分析、研究，并选取内蒙古、吉林、江苏、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、重庆、贵州、青海、宁夏等13省份就最低生活保障标准制定和执行情况开展了问卷调查，发放了包括市级民政部门、县级民政部门、乡镇街道低保经办机构、低保对象、非低保对象等五类问卷共计2800份，回收有效问卷2607份。通过文献研究、数据分析和实地调研，调研组提出了“适时法定量化最低生活保障标准”的观点，并就中央层面如何进行最低生活保障标准法定量化提出了基本思路和建议。现将有关情况报告如下：

一、最低生活保障标准的地位和作用

最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难家庭给予的生活救助。它的具体实施，需要先以满足基本生活需求为原则设立一条标准线，再根据申请家庭人均收入情况，与标准线相对照实行差额补助。由此，在低保制度诸要素中，标准的核心作用显而易见。就其制度功能而言，它既是衡量是否给予救助的准入线，又是能否满足基本生活需求的水平线，决定着保障范围的大小和保障水平的高低。而从其政治功能、决策功能等方面来讲，低保标准在低保制度乃至整个社会救助体系和社会保障体系中的作用地位远不止于此。   

 （一）低保标准是国家对公民基本生活权益的保障底线。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。低保制度以保障公民基本生活权益为目的，在实施过程中，“基本生活”的具体内容通过最低生活保障标准体现出来，换言之，低保标准为保障宪法赋予的公民权利提供了可量化的载体，在这条底线面前，每位公民拥有的救助权利是平等的。   

 （二）低保标准是政府执政理念的具体体现。党的十七大、十八大报告关于民生问题的表述折射出党的执政理念的转变，不仅要保障民生，还要逐步改善民生；不仅要保障基本生活，还要促进全体人民共同分享经济社会发展成果。低保制度是政府保障和改善民生的基础性制度安排，从客观上讲，低保标准反映了政府对困难群众基本生活的保障程度；从主观上讲，低保标准通过政府向社会公开承诺的方式，体现了政府保障困难群众基本生活的决心。

（三）低保标准是社会救助标准体系的基线。低保是社会救助的核心内容，也是社会保障的“最后一道安全网”，在整个社会保障体系中处于最低层级。低保制度是社会救助体系的基础性制度，发挥着“托底”保障作用。相应地，低保标准也成为了社会救助标准体系的基线，影响着其他社会救助政策的标准和水平。就整个社会救助体系而言，低收入群体的救助标准、五保对象的财政供养标准都需要与困难群体的最低生活保障标准相互衔接，并需要保持合理的梯次差距。

二、低保标准制定和调整的总体情况

自1997年和2007年城市和农村低保制度相继建立以来，低保标准逐年稳步提高，且整体水平有了大幅提升。2012年全国城市低保平均保障标准为每人每月330元，农村为每人每年2068元（月均172元/人），分别较2007年增长80.9%和146%。总体上讲，各地低保标准稳步提升的趋势呈现出高度一致性，但标准制定和调整的具体情况又不尽相同。

（一）标准的内容

关于低保标准，《城市居民最低生活保障条例》（1999年国务院令第271号）和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）都作了相应表述。前者规定，城市低保标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。后者则要求，农村低保标准按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。从政策文件对低保标准的表述和要求来看，城乡低保标准在内容方面略有差别，同城市低保标准相比，农村低保标准在内容方面减少了“居住”、“燃煤（燃气）”和“未成年人的义务教育”三项。分析原因，体现了农村低保在制度设计之初对这三方面费用的考虑：其一，在居住费用方面，目前农民可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地使用权。房屋修缮等需求支出，则可以通过减灾安居、危房改造等专项措施解决；其二，在燃煤（燃气）费用方面，农村地区以家庭燃柴和秸秆类生物质燃料为主的情况仍比较普遍，这部分费用可以忽略不计；其三，在未成年人义务教育费用方面，通过《义务教育法》（中华人民共和国主席令第52号）的实施，到2007年，全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生均享受到了“两免一补”政策（免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费）。从地方对低保标准内容的规定看，大致分了三个层次：一是食物支出，具体包括用于粮食，食用油，蔬菜及制品，肉、禽、蛋、奶、水产品及制品，以及茶、饮料等饮食消费支出。二是衣物支出，具体包括服装、鞋帽等服装消费支出。三是其他生活必需品支出，如用水、用电等维持基本生活的消费支出。总体上看，各地低保标准内容体现了低保制度内在要求。

 （二）标准制定的层级和程序

《城市居民最低生活保障条例》规定，直辖市、设区市的城市低保标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市低保标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。城市低保标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定，农村低保标准由县级以上地方人民政府确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。目前，在全国31个省份中，低保标准制定层级为市级或县级的有11个；省级确定最低限定标准，由市级或县级制定的13个；省级按区域分类确定标准的5个；由省级制定统一标准的2个。       

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详见社会救助司网站

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